实施“煤改气”是有效落实北方地区冬季清洁取暖规划任务的一项重要举措,兼具有推进清洁能源革命、助力污染防治攻坚、促进乡村振兴、实现高质量发展等多重目标战略作用。随着政策保障体系的日益完善,“煤改气”工作取得了显著成效,但依然面临诸多挑战。本文在中央财政支持的北方地区冬季清洁取暖试点城市中,分别从市级、县级层面选取河南省焦作市、河北省廊坊市大厂回族自治县作为研究案例,分析两地在管理机制、补贴政策、工程质量、售后服务及地方宣传等方面的先进经验,以期为决策者提供参考。

        1“煤改气”政策保障体系

        1.1政策体系

         迄今为止,我国出台了一系列宏观性的战略规划、行动计划、部门规范性文件,鼓励、规范、引导实施“煤改气”。2013年国务院发布《大气污染防治行动计划》,明确提出要加快推进集中供热、“煤改气”“煤改电”工程建设。2017年12月,国家发展改革委、国家能源局、财政部、原环境保护部等10部门联合印发《北方地区冬季清洁取暖规划(2017—2021)》,并配套出台了《北方重点地区冬季清洁取暖“煤改气”气源保障总体方案》。作为大气污染防治重点区域的京津冀地区,自2017年以来陆续颁布《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》及2017—2020年“京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案”等文件,持续加大京津冀及周边地区“煤改气”工作的推进力度。

        与其同时,围绕“煤改气”中心工作,国家各部委也陆续制定相关配套政策,健全和完善供暖阶梯价格制度,推行季节性差价政策;积极加强天然气储气调峰能力建设;建立保障天然气稳定供应长效机制,深化石油天然气体制改革;在工程质量安全方面发布了《关于做好“煤改气”工程质量和运行安全有关工作的通知》《关于印发农村管道天然气工程技术导则的通知》等。

         此外,根据国家总体规划部署与相关政策要求,地方政府围绕“煤改气”工作机制、政府财政补贴、天然气价格保供等方面细化工作方案,制定具体行动措施。

        1.2保障机制

        国家相关部门各司其职,逐步构建和完善相关机制,积极推进并确保“煤改气”工作顺利实施。

        一是组织保障方面。由国家发展改革委、国家能源局牵头建立北方清洁取暖规划实施部际联席会议,负责整体协调推进工作。同时,各地结合本地区实际情况成立专门机构,建立常态协调机制,加强多部门及相关企业协作协调。

       二是资金保障方面。自2017年开始,中央财政对北方地区冬季清洁取暖试点城市给予资金支持。截至2019年7月,先后累计有三批次共计43个城市入选清洁取暖试点城市。同时地方政府也投入大量资金,并引导企业和社会资金加大投入。据统计,截至2018年,北方地区(不含北京市)中央、省、市三级财政共投入资金1193.6亿元,其中用于“煤改气”的财政资金占比约40%。2018年,“2+26”城市清洁取暖改造合计投入资金895.14亿元,中央、省、市级财政投入及社会投入占比分别为14.5%、29.6%和55.8%。

       三是绩效考核方面。2018年6月,生态环境部、财政部等4部委联合印发《北方地区冬季清洁取暖试点城市绩效评价方法》,从能源供应保障、财政资金管理使用情况、PM2.5浓度下降等方面对纳入北方地区冬季清洁取暖试点的城市进行考核,并于2019年4月组织开展了第一批试点城市中期评估工作。

       四是督察机制方面。2018—2019年,由国家发展改革委、生态环境部等多部委联合成立工作组,对全国29个省区市开展天然气产供储销体系建设情况专项督察工作,并对地方储气设施建设开展督察,确保地方天然气应急储备调峰能力达到目标要求。同时,生态环境管理部门将“煤改气”推进情况等列为秋冬季污染攻坚常态化强化监督工作内容之一。自2017年开始,针对新增天然气使用方向、“先立后破”落实情况、散煤复烧情况等方面组织开展强化监督检查,并于2019年实施强化监督定点帮扶。

        2“煤改气”进展及挑战

       2019年,国家能源局牵头开展的《北方地区冬季清洁取暖规划(2017—2021年)》中期评估[2]结果显示,2016—2018年,我国清洁取暖工作加快推进,北方城市清洁取暖面积快速增加,其中天然气供暖占31%,仅次于清洁燃煤集中供暖。截至2018年底,北方城市天然气供暖面积达30.6亿平方米,主要以燃气锅炉房集中供暖和分户式天然气供暖为主,供暖面积分别为14亿平方米和13亿平方米,占比分别为47%和44%,天然气热电联产及燃气分布式能源供热面积占比相对较小。农村作为分户式天然气供暖的主要地区,截至2018年底,北方农村地区累计“煤改气”户数约825万户,占总清洁取暖比例的52%。“2+26”城市作为大气污染治理重点区域,截至2018年底,天然气供暖面积占全国的62%,其中,2018年农村地区“煤改气”完成614.99万户(占总清洁取暖改造户数的59.8%)。分户式燃气壁挂炉是农村地区天然气取暖的最主要方式。自清洁取暖工作实施以来,京津冀及周边地区重污染天数明显减少,主要污染物浓度显著下降,区域内出现重度及以上污染天数下降36%。

        尽管“煤改气”工作取得了积极进展,但现阶段仍面临补贴是否具备可持续性、气源保障、安全保障与售后服务等方面问题。

       2.1财政补贴的变动将影响政策实施效果

      中央和地方政府对“煤改气”工程建设、用气设备购置及用气价格等方面投入了大量财政补贴资金,主要有北方地区冬季清洁取暖试点城市中央奖补资金、中央财政大气污染防治专项资金和地方财政补贴资金等。据统计,2018年,“2+26”城市地方政府配套投入265.28亿元(含省级补助资金),是中央财政资金的2.04倍。

      未来财政补贴的可持续性,以及补贴标准是否调整,都将对“煤改气”工作产生重要影响。

      2.2“煤改气”快速推进考验着气源保障能力

      2018年我国天然气对外依存度高达45.3%,由于上游增产保供尚存在较大的不确定性,“煤改气”的持续推进势必会继续提升天然气的对外依存度,增加能源安全风险。为此,我国积极提升天然气储气调峰能力,但整体进度相对滞后。当前,地下储气库工作气量仅占全国天然气消费量的3%,远低于国际上平均10%以上的水平;液化天然气周转量不足10%,日本和韩国作为液化天然气进口大国,其平均水平为15%左右。

      地方储气设施建设进展不容乐观,低于预期进度。根据国家相关要求,“到2020年,供气企业要拥有不低于其合同年销售量10%的储气能力;城镇燃气企业要形成不低于其年用气量5%的储气能力;县级以上地方人民政府至少形成不低于保障本行政区域日均3天需求量的储气能力”。2019年国家多部委联合开展的两轮次天然气产供储销体系建设专项督查结果表明,城镇燃气企业承担储气调峰能力建设任务资金压力过大,投资积极性较低,气源保障能力面临严峻考验。